Indicadores da qualidade da gestão pública local: mapeando falhas a partir de relatórios de auditoria

Abstract

O Programa de Sorteios Públicos da CGU foi instituído em 2003 justamente com o objetivo de promover ações de auditoria in loco dos recursos públicos federais transferidos para os municípios brasileiros. Os relatórios da CGU apresentam uma inédita reunião das informações sobre a gestão municipal em uma só fonte, o que facilitou e promoveu a produção de pesquisas acadêmicas. Os analistas costumam separar as irregularidades encontradas pela CGU em ao menos dois grandes grupos: corrupção e impropriedades – estas últimas relacionadas mais à falta de capacidade de gestão do que ao roubo da coisa pública propriamente dita (Ferraz; Finan, 2008, 2011). A tendência dos pesquisadores foi se concentrar na análise dos fatores explicativos da corrupção, mas é consensual que o grande montante das irregularidades encontradas pela Controladoria se concentra muito mais no campo das impropriedades. Esta pesquisa estuda as impropriedades encontradas nos relatórios como um dos possíveis indicadores da qualidade da gestão pública local (ou seja, os próprios dados já produzidos pelo governo podem ser fonte de aprendizado sobre a gestão pública local). Num primeiro momento, será mapeada a situação dos municípios brasileiros no que diz respeito a qualidade da gestão pública municipal, analisando o cenário em termos de incidência de irregularidades “evitáveis”, relacionadas à má gestão. A partir deste mapa, será feita uma análise fatorial para propor indicadores da qualidade da gestão levando em conta a realidade dos municípios brasileiros. Conceitualmente, o fenômeno que ancora esta pesquisa é a qualidade da gestão pública local. Esse fenômeno é composto por diferentes dimensões, as quais a literatura nacional e internacional tem se esforçado para delimitar, conceituar e medir. Acreditamos que a qualidade da gestão pública passa pelo menos pela existência de capacidades estatais (capacidade de gerir recursos federais e implementar políticas), pela integridade (ausência de corrupção e seus derivados), por algum grau de abertura a maior participação social e práticas de transparência. Mas a grande contribuição desta pesquisa é encontrar essas dimensões a partir dos dados coletados, sem uma definição/demarcação a priori. Para tanto, utilizaremos a técnica estatística de análise fatorial, na qual dimensões são extraídas com base em uma matriz de correlação entre as variáveis (as dimensões encontradas na análise fatorial serão os nossos indicadores da qualidade da gestão pública local). Num segundo momento, a pesquisa entrevistará os gestores locais para captar quais os obstáculos enfrentados pelas municipalidades e como esse quadro se aproxima (ou não) do que as instituições de accountability federais esperam das próprias administrações municipais – será mapeado o fosso existente entre a expectativa federal e a possibilidade de realização local. O pressuposto é o de que nem sempre os problemas encontrados são devidos à falta de capacidade de gestão, mas podem também estar associados a uma incompreensão e falta de coordenação entre entes federativos. Se o processo de implementação pode ser definido como “uma série de decisões subnacionais e ações direcionadas no sentido de colocar decisões federais autoritativas em vigor” (Lester; Goggin, 1998, p. 5), os desvios nesse processo poderiam ser explicados pela baixa qualidade da burocracia local e/ou por falhas na comunicação ou na relação entre os níveis federativos (Batista, 2015; Winter, 2010). Esta pesquisa também toca nesses pontos, ao estudar o fosso existente entre as demandas das instituições de accountability federais e a capacidade de resposta dos municípios brasileiros. Por fim, serão elaboradas propostas para a administração pública federal no sentido de contribuir para o aprimoramento e maior capacidade de gestão dos municípios brasileiros.